贯彻落实：生态保护补偿现状与需求在《中共湖北省委湖北省人民政府关于加快生态文明体制改革的实施意见》

探索全面推进湖北省生态保护补偿的路径

总结

为深入贯彻落实中央关于生态文明建设的决策部署，湖北省于2018年选择5个流域和20个相关县（市、区）在流域实施横向生态保护补偿试点，建立全省流域横向生态保护。补偿机制，在生态保护补偿领域取得一定成效。但仍存在相关法律法规有待完善、补偿范围和补偿主体有待明确、保护补偿手段和科技支撑有待加强、完善与经济发展和生态保护相适应的生态保护补偿机制。解决这些问题，一是通过顶层设计、统筹规划，进一步完善自然资源权责体系；二是科学制定生态保护补偿标准体系，形成一套涵盖生态修复主要环节和重点内容的标准规范。 ，以实现生态质量恢复的合理性和可达性；三是设立生态保护补偿基金，丰富资金来源，通过合理的资金制度，协调使用生态产品价值和市场投资等资金来源。提高生态保护补偿效率；四是通过机制创新实现生态产品价值，提高生态保护补偿的有效性；五是加强政府对生态保护补偿的绩效考核，真正将生态保护补偿考核纳入政府管理工作。

[关键词]政府环境管理；生态文明；生态保护；生态补偿；生态文明建设

一、前言

随着人类社会的快速发展和科技水平的不断提高，人类活动对生态环境的负面影响越来越显着。保护生态环境，促进人与自然和谐相处，需要探索一条适应人类社会发展的生态保护道路。为此，要探索制定环境经济政策，建立生态保护补偿机制，综合运用行政手段和市场手段，对生态环境保护和建设各方参与的价值进行调整。生态系统服务、生态保护成本和发展机会成本[1]。他们之间的利益关系，让“绿水青山”真正成为“无价之宝”。

二、湖北省生态保护补偿现状与需求

湖北省在《中共湖北省委、湖北省人民政府关于加快推进生态文明体制改革的实施意见》（广发[2016]25号），“省人民政府办公厅关于贯彻落实建立健全生态保护补偿机制的《意见》（鄂政办发[2018]1号）和《湖北省“十四五”国民经济和经济发展规划》 《社会发展和2035年远景规划纲要》提出市场价值补偿机制，要加快建立和完善湖北省生态保护补偿机制，加快生态文明建设，建立与湖北省相适应的生态保护补偿制度。湖北省经济社会发展，建立多元化的良性互动补偿机制生态保护者与受益者之间的良性互动，使生态保护补偿成为生态环境保护的一项重要举措。

湖北省根据区域发展情况，于2018年选择5个流域和20个相关县（市、区）开展横向生态保护补偿试点，建立全省横向生态保护补偿机制鄂州、武汉也相继开展了重点生态功能区或生态敏感区生态保护补偿试点。湖北省生态保护补偿以流域水环境为龙头，试点支持，初步实现全省国土空间全覆盖。但目前的生态保护补偿工作仍有待完善，主要有以下几个方面：

1.要继续完善相关法律法规，进一步明确赔偿范围和赔偿主体。目前实施的生态保护补偿法律规定大多分散在《生态资源保护法》单行条款中，缺乏统一规定。尽管湖北省多个行业主管部门针对各自领域出台了生态保护补偿政策，但由于政策实施过程中自然资源属性不同，仍存在补偿主体和对象不够明确的问题。 ，实施范围不明确，协调困难。 .

2. 丰富生态保护补偿手段。目前，湖北省生态保护补偿工作以政府纵向转移支付为主，但补偿资金缺口较大，难以形成长期良性循环。以水权、排污权、碳排放权为基础的交易市场尚待完善。还要拓展社会资金、技术支持、实物补偿等多元化生态保护补偿方式，使生态保护补偿成为长期运行的有机体。

3.要加强生态保护补偿的科技支撑。一方面，生态保护补偿涉及的项目种类繁多，涉及领域广泛。要研究制定生态保护补偿区域规划或技术导则，指导和规范地方生态保护补偿行为。另一方面，环境修复的技术标准和规范不统一，需要科学制定生态保护补偿的一系列标准和规范，为生态修复、补偿计算和绩效考核提供依据。

4.要加快建立与经济发展和生态保护相适应的生态保护补偿机制。统筹运用法律、行政、市场等手段，将生态保护补偿、生态损害补偿、生态产品市场交易机制有机结合，加快建立生态产品价值实现机制。制定既能促进区域经济发展，又能有效保护生态的生态保护补偿机制，是新时期自然资源管理面临的重大挑战。

三、湖北省生态保护补偿路径假设

湖北省生态保护补偿工作路径可按照自然资源确认分类-建立相应的管理机构并转化自然资源资产价值-设立生态保护补偿基金-实施生态保护的步骤进行补偿措施。每一步都有多种实施方式和组织形式，涉及多个行业和主管部门。因此，在实际过程中，应以维护自然资源生态系统稳定为原则，具体案例具体分析决定。工作路径如图1所示。

(图1）湖北省生态保护补偿工作路径图

(一）自然资源的确认与分类

根据现行法律法规，明确所有权的行使主体和适用类型以及使用权的适用范围和行使主体。

产权明确的自然资源可分为开发潜力较大的自然资源资产和开发潜力较小的自然资源资产。具有较大商业开发价值的，应以自然资源禀赋为基础实现资产价值，促进生态保护和补偿；开发潜力较小的自然资源资产，应更加注重利用生态保护和补偿方式辅助环境修复；对现阶段产权不清晰的自然资源，在充分开发其生态产品的同时，进行生态保护和补偿。

1.产权明晰的自然资源生态保护补偿的实现路径

(1）对具有巨大发展潜力的自然资源的生态保护补偿。对我国宪法、物权法等单行法律已经明确的自然资源资产，如用材林经营权、草原使用权、采矿权、水域、滩涂捕鱼权等，可以利用“生态银行”进行生态保护补偿，农民将管理分散的当地资源（山、水、林、田、湖、古民居等），通过转让、租赁、托管、特许经营等方式将权利、使用权等转让给生态银行，生态银行将其转化为优质权属清晰的“资产包”，有序进行资源管理、评估、改造，以及项目设计、业务拓展等，提升质量和信誉，实现价值-生态资本的附加收入[3]。生态银行将资产包与绿色产业对接，利用生态收益进行生态创业公司投资、股权收购等其他投资。 , 最大化生态资本的增值收益。

生态银行的运作遵循“政府主导、农民参与、市场运作、企业主体”的原则，国有企业或政府相关单位参与建立自然资源运营企业作为生态银行的主体，开展数据信息管理、资产评估、收购入库等。遵循公平、自愿、平等的原则，对不同特色的资源进行分类开发或委托专业公司经营管理，提高资产的复合效益。

(2）开发潜力较小的自然资源生态保护补偿。对于开发潜力较小的自然资源，很难整合、开发和利用。当前的重点应该是促进恢复环境质量，维护生态环境稳定。生态保护补偿的目标是暂停自然资源资产的开发。同时，组织专业人员普及生态保护补偿知识，提高生态保护补偿参与者的参与度。提高生态保护补偿效率和社会闲置资金利用率。 ，相关政府部门ment 负责绩效评估和管理。投资金额等信息，一一进行现场核查，确认真实性，根据规模和效果制定合理的补偿标准和方案。

2.不易确权的自然资源生态保护补偿的实现路径

对于流域水生态资源、重点生态功能区等不易确定的自然资源，应充分发挥其所能提供的生态物质产品、调控服务和文化服务自然资源产品。探索，统筹设立自然资源价值转化公司。实现资产价值转化的管理方式。公司经营应以环境保护为目标，发展生态产业或对现有产业进行生态改造。

对自然资源系统能够提供的各种可用农林产品、生物质能源等生态物质产品，以及与第一产业密切相关的物质原材料产品，自然资源价值转化公司按一个整体，而且在政府允许的前提下市场价值补偿机制，可以直接转化为可以赚取利润的商品。

对监管服务类的自然资源产品，建立监管服务交易市场。例如，成立公司协调管理水环境保护区域内的自然资源附加产品，监管服务产品（如水权、排污权、碳排放权）的市场化交易。 ) 流域或湖泊、湿地获取效益，平衡自然资源开发利用与保护恢复的关系，提高资源利用效率。

对于一些可开发的生态系统服务价值，如旅游价值、生态系统绿色标识、绿色认证等，自然资源价值转化公司将其作为经济产品进行运营。公司综合运用国土空间规划、建设用地供应和工业用地政策等政策工具，将自然资源的价值附加到服务产品的价值上[4]，允许补偿主体购买使用权或购买产品认证以提高资本效率。促进生态产品的价值溢出。

(二）设立生态保护补偿基金

生态保护补偿的最终目的是恢复和维护生态系统。自然资源资产经协调创收后，需按一定比例提取，纳入湖北省设立的生态保护补偿基金，作为政府拨付的生态保护补偿基金的一部分。补充部分适用于生态保护补偿项目，扩大生态保护补偿范围，提高生态保护补偿效率。同时，在生态保护补偿融资机制中引入多种主体，如向社会组织、企业和个人寻求捐赠等。生态保护补偿基金将多方资金重新整合分配，用于重点地区生态保护补偿项目和各项生态保护补偿政策的实施。生态保护补偿取之于自然，用之于自然，形成闭环。

(三）建立适应区域特点的生态保护补偿机制

生态保护补偿有多种方式方法。按补偿方式可分为经济补偿、物质补偿、政策补偿和智力补偿；按补偿块可分为垂直补偿和水平补偿；按空间大小可分为生态环境要素补偿、流域补偿、区域补偿和国际补偿等[5]；根据实施主体和运行机制的不同，大致可分为政府补偿和市场补偿两种。根据生态保护补偿方式的本质特点，确定适应不同地区特点的补偿方式，完善制度框架和配套政策，逐步将补偿范围从单场补偿扩大到综合补偿。进一步提升市场化水平。

政府和主管部门按照既定权限明确职责清单，重点提供规划、政策制定、标准制定等公共产品，明确生态保护补偿目标任务；以生态保护补偿为杠杆，引导和鼓励各方力量投入生态修复，规范引导工作；提高和提升监测监督能力，及时发现问题并调整纠正偏差[6]，切实加强生态保护补偿资金使用和效益管理；探索与自然资源资产有偿使用的纵向生态匹配保护补偿制度，以及基于自然资源资产产权交易的横向生态保护补偿，积极推进碳排放权交易。

要研究建立自然资源生态保护补偿长效财政保障机制、国土空间生态系统保护与恢复补偿制度、自然资源代际补偿制度，以及国土空间生态保护与修复市场化、多元化补偿机制。制定鼓励企业、公民、社会组织等多种主体参与国土空间生态保护补偿的政策措施，探索建立多渠道筹资机制，确保资金投入到位。自然资源生态保护补偿。

四、生态保护补偿实现过程的建议

根据生态保护补偿的实现路径，还需要通过顶层设计，制定生态保护补偿标准体系，扩大生态保护补偿资金来源，实现生态产品价值，全面落实生态保护，建立生态保护补偿绩效评价体系等补偿工作。

(一）采用顶层设计，统筹规划

湖北省生态保护补偿工作要进行顶层设计、统筹规划，进一步完善自然资源权责体系；要充分确定各利益相关方的权利和义务，用制度推动职能部门采取措施和手段解决生态问题。保护和补偿领域的经济发展问题。推动生态保护者与受益者之间建立公平合理、平衡有效的互动关系，同时将生态环境责任与经济责任挂钩，提高相关方开展生态保护工作的内生动力。环保。

逐步建立产权清晰、权责明确、流通顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度[7]，提高生态保护补偿实施的可操作性。同时，通过顶层设计，进一步明确了自然资源权利主体和生态环境保护建设责任主体。

确定用户和生态系统服务提供者保护和建设自然资源的义务。自然资源开发者从事开发活动，首先要承担相应的义务。例如，他们必须提高生产技术水平，或者处理企业产生的污染。符合资源区居民补偿要求的质量标准或检验标准。对于生态系统服务提供者，在获得补偿后，应进一步明确生态环境保护的责任和义务。

生态保护补偿应能有效调节区域间利益。我国多地以生态保护补偿制度为政策工具，调整区域间发展不平衡，实施污染防治、乡村振兴等发展战略。运用政策和制度规范生态保护补偿资金分配，瞄准生态扶贫；落实人才、技能缺乏地区引进人才等优惠政策，加大以工代赈力度，提高贫困人口的自我发展能力。对较发达的生态保护和补偿地区，结合生态扶贫特色，制定支持生态产业发展的协同扶持政策；通过税费杠杆、移民安置等政策手段，在生态资源保护范围内开展贫困地区生态保护和补偿工作，完善生态资源提供区信贷、企业税收、招商引资等优惠政策，吸引企业投资，将生态保护补偿与乡村振兴有效结合。

(二）科学制定生态保护补偿标准体系

完善的生态保护补偿制度需要建立在标准体系之上。自然资源的价值核算、补偿区环境质量目标的确定、补偿区补偿资金的核定，均应以相应、科学、合理的标准为依据。在系统上。

在计算生态系统价值时，应采用科学的计算方案，降低制定生态保护补偿标准的主观性，统一衡量生态系统的服务价值和其他恢复和保护生态环境的成本作为未区分的货币单位；另一方面，需要利用生态系统的价值核算来促进自然资源的确认。

参照各地保护标准、环境质量标准和污染物控制目标，根据当地生态文明建设要求，科学制定生态保护补偿合规要求，加快跨区域生态保护补偿工作制定和完善生态修复相关行业技术规范，形成一套涵盖生态修复主要环节和重点内容的标准规范体系。在实施生态保护补偿区重点生态工程时，应符合当地生态文明建设要求，实现生态质量恢复的合理性和可达性。

为了保持市场活跃和长期，补偿标准需要明确。在实践中，补偿标准的制定需要综合考虑经济发展的机会成本、自然资源的保护程度等多种因素，以保护生态保护补偿区的环境；经济补偿标准的确定不仅要考虑自然资源的商品价值，还要考虑支付者的意愿；要根据区域发展阶段、支付能力、生态服务功能等不同，综合考虑城市垃圾处理、污水处理、生态环境监测系统建设等项目。进一步完善核算办法，确保生态服务提供者有权根据自身需要选择补偿方式，在盘活生态资源、促进污染企业与环保人士沟通融合、提高环境保护等方面发挥作用。积极性。

(三）设立生态保护补偿基金

《中华人民共和国长江保护法》明确规定“国家建立长江流域生态保护补偿制度”和“国家鼓励社会资金建立市场化补偿基金”长江流域生态保护”。在政府垂直支付转移的现状下，建立湖北省统一的生态保护补偿基金，可以协调生态产品价值收益、市场投资等多方资金的使用、综合分配和释放。合理的基金制度。在一定程度上弥补生态保护补偿资金缺口，加强生态保护补偿，提高生态保护补偿效率，为生态保护补偿有效运行提供坚实基础。

1. 资金来源。湖北省生态保护补偿基金的设立，可根据当地政府批准的定向横向补偿基金；生态银行和自然资源价值转化公司的收入，按一定比例提取，作为统筹使用的支持，共同促进生态保护。补偿工程的建设和运营。充分利用市场配置资源，多渠道解决生态保护补偿资金准备问题。各级地方政府设立生态保护补偿专项，将恢复效果作为国家确定一般性财政转移支付规模的重要依据，鼓励地方统筹协调资金恢复生态。这些都是调动市场主体积极性参与生态保护、修复和治理的必要举措，实现权利转换。

2. 基金的使用。一是基金的适用范围。湖北省生态保护补偿基金的使用范围主要包括以下五个方面：一是对环境保护基础设施建设和改造的补偿；二是对落后产能关停搬迁的补偿；赔偿那些为修复付出代价的人；四是对受损地区生态修复工程实施的补偿；五是欠发达地区再就业援助补偿。二是基金的管理。省自然资源厅可以牵头，采取联席会议制度，涉及资金筹集的有关部门参加，讨论确定补偿资金的使用。资金分配要全面推进，重点突破，资金分配要与环保修复成本挂钩。在层面上，优先考虑生态保护强、治污效果好的地区或项目，生态环境质量的改善是进一步调动政府积极性的重要依据；同时，明确资金分配层次，从市到县，从乡到村，明确责任，确保生态保护补偿资金自上而下到位；对生态功能重要的地区，应适当增加倾斜和补偿。

3. 资金保障。一是政府要加强机构设置和管理，提高管理者的意识。规范基金整体运作，明确政府、企业及各利益相关方的环境责任，严格督促落实，明确资金来源和比例、管理机构、监管机构、使用范围，加强系统刚性。二是完善生态保护补偿资金使用法律法规，建立公平的市场评价和核算体系。计划和报告应由第三方机构编制，政府审核，使会计准则清晰明了，有利于相关部门规范运作，避免“一账乱”。三是不断丰富投融资渠道，确保资金有效供给。为企业提供相关增值服务，将生态保护补偿与资本市场有机结合，生态资源企业通过股权交易获得投资收益，丰富资金来源[8]。从资金源头解决问题，保障资金供给，“造血”生态保护补偿方式才能真正让基金长期有效运作。

4.发挥生态保护补偿基金的作用。加快完善全省国土空间规划体系，明确国土空间开发利用、保护与修复总体格局，制定实施生态修复专项规划，落实国土空间总体规划确定的生态修复目标任务，优化生产、生活、生态空间。根据生态修复目标，科学制定生态保护补偿基金使用方案。同时，完善部门联动机制，畅通政策堵点。自然资源部门将通过体制改革、使用管制、资产管理、维权等多种方式发挥主导作用，畅通政策渠道，灵活运用各项政策。要加强它们之间的协调联动，形成合力。切实加强资金整合，充分发挥相关资金的叠加效益和规模效益。

(四）实现生态产品价值，提高生态保护补偿效果

生态产品价值的实现是实现人与自然和谐相处、经济社会可持续发展的重要途径和手段，在国家生态文明战略中发挥着重要作用。大多数生态产品都具有公共产品的属性。生态产品本身的外部性使得其价值难以通过现有市场实现，未在市场流通的生态产品通常高于在市场流通的产品。的价值。生态产品价值实现的核心问题是促进生态产品外部经济的内部化，使生态产品的价值在市场上得到有效体现。因此，机制创新将是实现生态产品价值的关键。

生态产品价值实现机制涉及权利确权登记、价值计算、业务开发、生态补偿、考核评价等生态产品全价值链，是解决生态外部性问题的主要方面。产品价值实现。机制创新与多元化参与高度融合，形成多元化生态产品价值实现模式和路径，推进生态产业化和产业生态化，加快提升政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续发展水平。生态产品价值的实现路径。政府部门是公共生态产品的规则制定者和重要购买者。企业是市场主体，是商业要素的整合者，是生态产品和服务的重要提供者。金融机构是生态产品价值实现的重要支撑力量，在推动绿色产业发展、挖掘和实现生态产品价值方面发挥着重要作用。人是生态产品的最终消费者，是生态产品价值实现的重要参与者。提高人们的生态环境保护和行动意识，对于生态产品价值的实现具有重要意义。

实现生态产品价值的路径包括：建立自然资源确权登记制度，明确自然资源资产产权主体，丰富自然资源资产使用权类型；建立生态产品信息普查系统，形成生态产品目录；建立生态产品动态监测体系，为生态产品价值实现提供支撑；建立反映市场供求关系的生态产品价格形成机制，建立不同类型生态产品的经济价值核算体系；产品价值核算结果在政府决策、绩效考核评价以及生态保护补偿、企业发展等不同领域的应用；正式提升生态产品价值，推进生态资源权益交易，包括绿化增量、净水增量等责任指标交易，森林覆盖率等资源权益指标交易，碳排放权、碳汇、排污权、能源使用权、水权等环境产权交易，实现生态产品价值。

(五）加强政府对生态保护补偿的绩效考核

目前，湖北省生态保护补偿考核政策体系尚未完全建立。要用好绩效考核工具，将生态保护补偿考核纳入政府管理工作。

一是实施自然资产负债表的编制。在搞清自然资源的基础上，落实考核制度，完善自然资源资产离任审计制度。评判政绩不再只是经济指标，而是评估领导干部管理的自然资源是否得到保护，生态保护补偿和环境保护。恢复的有效结合，确保生态保护补偿资金落实到位，生态保护补偿效果看得见摸得着。

二是建立生态恢复动态监测网络。流域、湖泊断面水量水质、水土流失评价指标、农用地质量评价指标等环境指标是绩效考核政策落实的基石。针对环境修复各项指标，开展持续督促检查和跟踪分析，建立健全责任追究机制，对因生态保护补偿落实不到位、工作不严、虚报隐瞒等造成的生态问题进行处理。当地生态保护补偿建设的实际情况。对环境损害实行终身问责机制。

三是建立包括财政支出、交易成本和机会成本、脱贫率等因素在内的综合科学评价体系。无论是对水平时间段内环境指标的定性评价，还是对某一区域或一段连续时间段的垂直变化评价，都应考虑生态修复成本，综合科学可行的计算应建立方法。 ，作为对政府工作的反馈和支持，由此产生的评估结果公平合理，具有说服力和可操作性。

四要充分调动公众参与监督的积极性，形成社会监督氛围。生态保护补偿工作涉及众多利益相关方，需要从政策上引导公众参与管理，形成相应的运行机制。例如，重大项目实施前，要求采取听证会、民意调查、座谈会等形式，建立公众反馈渠道。同时，建立信息公开平台，公开生态保护补偿相关信息，让公众充分行使知情权和监督权，对生态保护补偿的各个环节进行监督，实现生态保护补偿过程的透明化和民主化，真正形成生态保护补偿成果由全民共享，生态保护补偿机制由全民共建。

五是建立绩效考核机制。考核是各级地方政府开展各项工作的重要举措。要建立生态产品价值评价机制，探索将生态产品总价值纳入各级党委政府高质量发展综合绩效评价。探索生态信用体系建设，引导各地建立多元化资金投入机制，探索规范土地供应，加大绿色金融对生态产品的支持力度。跨流域、跨行政区、跨省选择符合条件的地区，深入开展生态保护补偿试点，选择试点成果显着的地区，建设一批生态保护补偿示范基地。

研究建立生态保护补偿绩效考核评价体系，制定生态保护补偿绩效评价方法、评价指标和评价标准，对生态保护补偿责任主体进行绩效评价和问责；社会组织对生态保护补偿全过程的监督机制和社会责任机制。

五、结论

作为生态保护的政策工具，生态保护补偿的关键在于“扎根”。生态保护补偿的理想路径是从自然资源权利的明确确认、生态产品价值的合理转化、公平的制度实施开始。要系统设计路径和方案，合力落实生态保护补偿措施，让湖北省碧水青山“流金流银”。

[参考文献]

[1]韩子乐，邓杰，彭彦博，于阳春。生态文明视角下政府环境管理方法应用研究[J].水利水电技术, 2019, (S1).

[2] 唐小平，程亮，张扬武，等．湿地产权确权的理论基础与实现研究[J].湿地科学，2018，(4).

[3] 孙学林。自然资源资产管理的机制创新与法律保障——以南平“生态银行”为例[J].福建工业大学学报,2021,(2).

[4] 孙安然。绿水青山实现价值转换——自然资源部业主权益司相关负责人解读生态产品价值实现相关工作[J].资源指南，2020 年，（5)@ >.

[5]于博，彭艳梅。云南省主要功能区生态补偿机制建设研究[J]．南方农业，2017，(4).

[6] 刘新伟。对科学生态修复工作的思考[DB/OL].绿色矿山推进委员会官网，2021-03-10.

[8]张欣．黄河流域经济带生态补偿机制研究[J]．北方经济，2021，(5)@>.

原文引用：孟汉龙、贾宝洁、黄卓、周洛。探索全面推进湖北省生态保护补偿的路径，2022，(02）:80-88