本微信：现代国库管理制度体系框架已基本确立(图)

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在近日举行的“现代国库管理体系研讨会”上，来自中国社会科学院、北京大学、中国人民大学、中央财经大学、首都经贸大学、中南财经大学、法学、上海财经大学、东北财经大学、厦门大学等高校和科研机构的数十位专家学者齐​​聚一堂，共同探讨我国国库管理改革实践、财政国库国际实践管理改革，以及与国库管理业务相关的《预算法实施条例修改草案征求意见稿》。对现代国库管理制度中条款的修改及若干重大问题进行了深入探讨。

现代国库管理体系框架已基本建立

据了解，为解决传统去中心化支付体系的弊端，我国于2001年开始实施国库集中支付体系改革，目标是建立国库单一账户体系作为以国库集中支付为支付方式，预算执行动态监控为保障的现代财政国库支付体系。

专家认为，国库集中支付制度改革是我国财政国库管理体制的一个重要“分水岭”。通过建立国库单一账户体系，财政资金由各单位分散管理向财政部门统一管理转变，财政资金运作规范能力显着提高。一场“金融革命”；实现了预算单位“花钱不花钱”，有效解决了传统方式下截留、挪用、挪用资金的问题，显着提高了财政资金的安全性。同时，通过建立新一代预算执行信息机制，依托国库单一账户体系和现代管理信息系统，财政资金运行反馈的速度和质量也得到了根本性的提升。改进；预算执行动态监控机制为财务部门安装了“千里眼”。 “实现了财务部门对预算执行全过程的实时、细致、智能监控。每笔预算资金的支付时间、金额、收款人账号、用途等30余条信息，均纳入实时动态监控范围，运行安全得到有效保障。

经过10多年的不断推进，截至2014年底，已有172个中央部门、近1.6万个基层预算单位、58万多个地方预算单位实施中央改革国库支付制度，基本实现县级以上预算单位和符合条件的乡级预算单位全覆盖，资金支付范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算我国财务管理的核心基础制度。

我国改革国库集中支付制度的成功经验得到国际社会的高度认可。 2013年，国际货币基金组织财政司专程来华考察我国财政和国库管理体制改革，并给予高度评价：“过去十年，我国国库集中收付制度改革规模很大，非常成功。控制和监督预算执行；未来几年，中国的财政国库管理将很快达到经合组织国家的先进水平。”世界银行也在其案例库中列出了我国国库集中支付制度改革的具体做法，并向发展中国家推荐。

随着国库集中支付制度改革的深入，国库单一账户中各级财政国库资金余额不断增加。经国务院批准，中央政府自2006年起正式开展国库现金管理，最初主要以商业银行定期存款和回购国债为主。目前主要使用商业银行定期存款。作为承诺。截至2015年6月末，中央国库现金管理已实施84项业务，其中商业银行定期存款业务82项，回购国债业务2项，有效提高了资金使用效率，降低了金融融资成本，综合增加政府资产和负债。管理能力。在地方层面，北京、上海、黑龙江、湖北、广东、深圳等6个地区也启动了第一批省级试点，并取得了初步成效。

“经理”的含义不明

研讨会上，专家们深入探讨了如何理解“经理的金库”。

在预算法修改过程中，财政部和人民银行在国库管理方面的职责分工一直是一个焦点问题。新预算法保留了“央行经理国库”条款，但没有解释“经理”的含义。 《预算法实施条例》修改征求意见稿公布后，有人认为，草案掏空了央行的“国库经理”，“经理”与“代理人”之争再度引发热议。成为热门话题。

据专家介绍，新中国成立之初，我国实行中国人民银行“代理国库”制度。 1978年改革开放后，随着财政收支规模的不断扩大和“分厨房”财政制度的实施，国库核算的复杂性和工作量相应增加，对财政收支工作提出了更高的要求。国库工作，不过是当时的中国人民银行。内部的“代理金库”组织人员很少，“代理金库”被视为自己工作之外的“副业”。国库工作没有得到应有的重视，严重影响了国库工作的正常开展。为促进国库工作的发展，调动广大国库工作人员的积极性，1985年《中央国库条例》修改为《国库条例》时，国务院决定修改“各级国库均以“人民银行”为代表的“中央国库业务”。中国人民银行经理”。1994年和1995年《预算法》和《中国人民银行法》颁布时，也使用了中国人民银行资金业务“经理”的表述。

2001年，我国开始实施国库集中支付制度改革，国库管理体制发生重大调整。一方面，国库业务流程发生重大调整。财政资金不再通过人民银行划入各部门实际资金账户。取而代之的是，各代理商业银行按照财政部门或预算单位的指示，通过零余额账户划转资金。款项直接支付给最终收款人国库单一账户体系是由，中国人民银行主要负责整个资金支付过程中资金支付完成后的清算工作。另一方面，部门之间的职责分工发生了重大调整。中国人民银行对金融拨款凭证要素的审核职能保持不变，但金融国库资金支付的监管职能相应调整为对商业银行代理金融资金支付业务的监管。 . 2002年，财政部和中国人民银行联合印发了《中央单位国库和国库管理体制改革试点资金支付管理办法》，明确规定人民中国银行负责监督代理行的代理金融资金支付。国务院批准的财政部和中国人民银行的职能也明确规定了中国人民银行的这一职能。

2011年11月国务院常务会议审议通过了《预算法修正案（草案）》，决定删除“中央国库业务由中央财政管理”的规定。中国人民银行”，代之以“国库管理的具体办法，由国务院规定”。本意见是国务院法制办、中办多次与有关方面协调后，由国务院作出的最终决定。行政法规或者国务院有关部门联合制定的规章”。预算法修改稿一、二、三审稿采纳了这个修改意见，但在四审稿和新预算法中，又恢复到旧版原版预算法。有声明规定“中央国库业务由中国人民银行管理”。根据全国人大常委会法制工作委员会对第四次审议稿的解释，保留“经理”国库条款，主要是因为目前国库管理体制改革仍在进行中。 实践中还需要进一步探索和完善，所以暂时保留中国人民银行“国库行长”的规定，待条件成熟时再修改。

中国人民大学财经学院学术委员会主任朱青表示，“经理”是什么，目前还没有法律上的解释。他的理解是“处理此事”，财政部向中国人民银行下达命令，中国人民银行真正处理了。但对“经营管理”还有另一种理解。中国人民银行不能经营和管理国库。这种误解需要澄清。

中央财经大学金融学院教授肖鹏表示，“经理”一词是在之前去中心化支付模式的背景下提出的，资金通过人民银行系统国库集中收付制度实施后，预算单位账户在商业银行设立，人民银行对资金分配的监管大大减弱。在直接财务和授权支付两种支付方式下，虽然财务部门可以通过实时动态监控发现问题，但资金还是要调拨的。至于分配是否有问题，将由审计员和专员办检查。中国人民银行只是事后清算批发。

中南财经政法大学财税学院院长陈志勇表示：“我也注意到了近期关于预算法实施条例的一些争议，有些观点比较极端，我不同意那些认为实施条例违反了法律制度的底线而没有遵守的人。分权原则，有一些神秘条款的说法，这些判断都有自己的偏见。关于“经理国库” '和'代理国库'，我的观点始终是代理制。第一个原因是国库管理无非是预算管理的一条红线，主要是为预算的执行和收支服务。国库要为预算执行服务，不能偏离法定预算，具体执行由财政部门负责，具体执行情况由财政部门负责。管理部门仍然是财政部门，中央银行只是资金业务的受托机构。第二个原因是预算法本身明确规定国库资金的控制权属于同级政府财政部门。边缘非常清晰。只有财政部门可以使用国库资金，其他部门不能。第三个原因，从各国的经验来看，可以选择把国库和财政代管的钱放在哪里。不一定要放在央行，一般是委托央行。地方政府仍处于存款制度，财政资金存放在商业银行。第四，“经营管理”的解释是胡说八道，“经理”可以理解为处理和代理，与国库的代理制度不同。有什么区别？ “经理”是个伪命题，容易引起歧义。第五，根据《中国人民银行法》，中央银行制定和实施货币政策，维护金融稳定，提供金融服务。银行提供的金融服务包括资金业务，所以不是主要管理资金，从法律上看也不是银行的职责。第六个原因是分税制实施后，它不是管理者，完全是一个代理。因为中央银行是垂直管理中央银行的中央机构。我国实行一级政府分级财政和一级预算。从地方来看，央行分行管理地方资金业务是越位的。”

中南财经政法大学金融系主任王锦秀说：“‘经理’的提法有特殊的背景，但‘代理人’的提法更加规范。比如我们平时谈关于委托代理制度，但没有一个说是委托管理制度，包括世界上大多数国家的国库运作方式，都是用“代理国库”来表达的。国外实际来看，我个人认为‘代理’似乎更符合规范。”

上海财经大学公共管理学教授马国贤说：“第一，国库里的钱是纳税人的钱，没有人有权管。所以，‘管国库’ '不能理解为管理。第二，在国库问题上，人民银行扮演受托人的角色，如未能履行相应职责，可以更换受托人。我国应建立机制更换代理人。第三，中国人民银行无权将政府的钱视为自己的资产。财政资金的使用不应以反腐倡廉、从紧信贷为名干涉。”

中国社科院院士高培勇认为，新预算法明确“管理者”一词不能变，但管理者如何把握。在设计上，不要拘泥于国库，谈国库。我们应该站在更高的层次上，着眼于两个问题。一是党的十八大提出了实现国家治理现代化的目标。在这样的背景下，现代金库管理制度应该如何运作？我们可以借鉴国际金库管理方法。虽然我们强调中国国情，但基本经营规律是一致的。我们必须朝着这个标准努力，不能偏离它。二是如何协调财政政策和货币政策实现宏观调控目标。尤其是在当前形势下，国库在实现宏观调控意图方面存在哪些问题，哪些方法可以实现货币政策的独立性，需要重点关注这个层面的问题。

谁来监管国库？

目前社会上有一种观点认为宏观部门应该相互制约。在国库管理中，中央银行应对财政发出的指令进行适当监督，以更好地保障国库资金安全，降低国库操作风险。

朱庆说：“在国外，财政部长的权力比总统大，中国人民银行不能监督财政。在我国现行的国库集中支付体制下，中国人民银行只代理作为财资业务的代理人。不存在监督问题。”

肖鹏说，我国没有法律赋予中国人民银行监督预算执行的权力，世界上也没有任何国家有中央银行监督金融的例子。中央国库收付制度改革后，各级各类文件从未赋予人民银行监督预算执行的权力。例如，2001年国务院批准的《财政国库管理体制改革方案》明确规定，财政部门负责监督预算单位资金的使用；中国人民银行金库部门负责对代理国库集中支付清算的商业银行进行监管；审计部门负责对预算执行情况进行年度审计审查。 2002年，财政部和中国人民银行联合印发了《中央单位国库和国库管理体制改革试点资金支付管理办法》，明确规定人民中国银行负责监督代理行的代理金融资金支付。 2008年，国务院批准的财政部“三个决定”方案明确规定，财政部负责制定国库管理制度，指导和监督中央国库业务。 “既然强调法治，就必须有法律依据。”

陈志勇认为，所谓央行金融监管，目前实际上并不存在。央行只对部分要素进行合规审计，这是责任，不是权力。如果审计没有做好，就是央行失职，应该追究责任。把这个责任当成一种权力，一种监督，本身就是一个错误。

王锦秀说：“现在有一种观点认为应该控制财权，但是前几年部门把财权肢解分散了，现在才刚刚开始整顿，有了一些起色。是不是有必要再分或散吗？？这会导致现代财政体制的碎片化推进，不会是滞后的问题，反而容易出现挫折。”

东北财经大学财税学院教授崔惠宇认为，在建立现代预算制度的过程中，财政部门已经被推到了统筹运用财政预算的层次。全部财政资金，以及原属于其他预算单位和部门的预算资金管理权。将分散的资金管理权集中到财务部门，必然会导致各部门对财务部门的抵制。当前形势下，做大做强金融功能是必然的。财政应该履行哪些职能，中央银行应该履行哪些职能，应在国务院层面全面界定。

专家普遍认为，在现代国家，任何监管都必须有规范的程序，监管应遵循哪些程序，如何建立防卫机制、定性机制、披露机制等。另外，如果监管和运营协调不好，就没有人负责。比如，某预算单位对某项支出进行监控，如果认为支付违法，后续调查发现没有问题，影响支付的及时性，最终责任由谁承担？工作中不应该出现没有责任主体的情况。

3万亿元的底层资金如何管理？

我国国库底部资金常年维持在3万亿元左右。如此庞大的基金如何管理才能更好地发挥作用？如何与货币政策协调？

据了解，目前中央财政国库现金管理资金仅占国库存量的1/3左右，央行国库中仍有大量国库资金闲置。国家只保持最低国库余额，每周或每天实施国库现金管理操作的做法存在很大差距。同时，地方国库现金管理试点刚刚启动，经营规模不到国库资金存量的1/20。

陈志勇认为，我们可以借鉴国际国库现金管理的成熟实践。例如，市场经济国家通常建立在税务、海关等收入部门、预算单位和其他支出部门合作的基础上，依托先进的国库收付信息系统，建立准确的国库现金流预测系统，实现每日滚动。预报。 ，科学确定财政国库最优底部目标余额。英国在英格兰银行有5亿英镑，澳大利亚是15亿澳元，荷兰、比利时和瑞典实现了隔夜零余额，美国联邦政府有50亿到70亿美元。在央行，只保留最优的国库准备金，其余闲置国库资金进行国库现金管理操作。同时，各国都在主要国库账户之外设立资本账户作为调整池。除储备金外，财政部根据日常财政收支情况，将闲置资金从主项目转移到资本项目，以平缓国库资金波动，减少对货币政策的影响。例如，英国财政部为债务发行和国库现金管理业务设立国家贷款基金和债务管理等资本账户。这些国家的资本账户和单一国库账户可以实时清算，确保单一国库账户余额保持稳定。为确保财政国库资金锚定最低且稳定的目标余额，各国普遍使用商业银行存款、国债逆回购等投资工具，以及短期国债、国库现金等融资工具。管理券期限更灵活，实现高效的资金管理。

据了解，财政部目前正准备建立国库底部目标余额体系，包括建立国库现金流量预测制度国库单一账户体系是由，实施周期预测与滚动预测相结合，实现每月和每周的平衡和规范操作。条件成熟后，将逐步实现每日预报和每日运行。随着国库资金预测、财务管理和市场融资环境的改善，财政国库底部目标余额将逐步降低。同时，在国库单一账户制度下开设资金账户，进行国库现金管理业务。完善国库现金管理投融资运行机制，丰富商业银行短期存款经营模式，逐步使用安全成熟的融资工具，保障国库资金需求的合理配置，优化提高国库资金使用效率，努力实现“十三五”中后期财政底线目标余额逐步降至合理低位的改革目标。

与会专家还讨论了财政部和中央银行在国库现金管理中应如何分工协作。

据专家介绍，根据新预算法，国库资金管控在财政，国库现金管理应由财政部发行，通过央行公开市场操作实施。但现在金融秩序变成了申请，财政部在每次操作中提出操作意向，人民银行根据市场流动性酌情决定。货币政策的收紧或宽松要求国库现金管理减少操作，为公开市场操作留出空间。央行同时参与公开市场操作和国库现金管理，混淆了货币当局的货币政策定位，不仅容易误导市场调控信号，也限制了财政国库资金的管理，导致国库资金大量闲置资金管理效率低。

陈志勇说，财政政策有独立性，货币政策也有独立性，不能混淆。国库现金管理应该是协调两大政策的渠道，正如国债是协调两大政策的渠道一样。

据了解，国际上，自1970年代以来，各国进一步明确了财政国库管理与央行货币流动性管理的界限。财政部门作为货币市场价格接受者独立实施国库现金管理业务，并将重大业务信息提前告知央行。央行全权负责货币流动性管理，不开展国库现金管理业务，防止市场监管信号混淆和利益冲突。例如，英国于2000年将国库现金管理从英格兰银行移交给财政部，由财政部独立承担国库现金管理职能。主要原因是央行此前既负责市场操作，也负责国库现金管理。货币政策操作与国库现金管理目标的矛盾不断，在市场上时有体现，弊端突出。为此，英国财政部设立了债务和现金管理办公室，以市场参与者和市场价格接受者的身份管理国库现金。在美国，美联储提出由政府实施国库现金管理，理由是第一个原因是把钱放在美联储是无效的，第二个原因是影响美联储的流动性管理。

专家们一致认为，我们的中央国库收付系统现在处于国际领先地位，但国库现金管理已落后于发展中国家。我们必须加快国库现金管理改革，否则将影响国家建设现代金融体系和完善现代宏观经济管理体系的进程。

（《中国财经》记者刘慧贤）