地方政府性债务融资是投资的主体性支撑缓解中央政府压力

□ 元东

□ 在对我国经济增长和发展至关重要的基础设施建设方面，地方政府举债融资成为该领域投资的主要支撑，大大缓解了中央政府的压力。从中央财政和地方财政基础设施投资支出的比较来看，地方财政承担了基础设施投资支出的绝大部分，地方财政预算对基础设施的支出为7.4 2007 年中央财政预算支出的比重，到 2020 年提高到 28.9 倍。

□ 在规范地方债务的过程中，要兼顾宏观经济形势和经济政策的总体要求。“地方债务风险”是一个相对概念。债务是否过度与经济总量有关，而经济总量又取决于经济增长率。因此，比“地方债务风险”更大的风险是经济增速持续下滑。

□ 从我国当前和未来一段时间的总体情况来看，即使考虑到备受争议的“隐形债务”，地方债务规模也没有超出合理范围，而所有国家政府债务，包括国债，都没有超出可以接受的范围。边界。由于急需扩大内需战略促进经济增长，政府融资仍需适度增长，支持基础设施投资和其他领域投资。

截至6月底，新增地方专项债超过3.4万亿元，占当年新增专项额度的99%，表明2022年新增专项债已基本到位。完全的。随着地方债规模的快速扩张，地方政府债券已发展成为中国债券市场上最大的品种。与此同时，地方政府的债务风险也引起了各方的关注。在对我国经济增长和发展至关重要的基础设施建设方面，地方政府举债融资已成为该领域投资的主体。在规范地方债务的过程中，要结合宏观经济形势和经济政策的总体要求，而不是一味地固守“

地方政府债务的由来

地方政府债务问题必须辩证看待。我国地方债既是一种暂时的应急政策选择，也是发展改革的产物。1997年至1998年，受亚洲货币和金融危机的严重打击，当时中国经济面临严重低迷，迫切需要中央和地方政府全力以赴，采取一切可能的政策措施，促进投资、消费和增长。外贸。允许各级地方政府以适当方式借款就是其中之一。

在此之前，我国不允许地方政府借债，无论是以地方政府的名义，还是以其他政府机构的形式。如何尽快有效扩大国内总需求，拉动经济增长，是中央和地方政府及有关职能部门应对1997年亚洲金融危机冲击最直接、最紧迫的目标和抓手。对此，就各级地方政府而言，最直接、最快捷的关注点是如何扩大包括市政设施在内的基础设施投资。问题是地方政府暂时缺乏资金，特别是筹集资金的手段。

如何解决地方政府融资问题？虽然当时没有明确的法律规定是否要借钱，但鉴于情况，仍鼓励地方政府和中央有关职能部门积极探索。很可能是被允许的。

为此，国家开发银行从服务国家战略出发，急国家之所急。一是探索与地方政府合作，重点解决基础设施投融资问题。国开行充分结合自身所依赖的国家信贷融资优势和地方政府的组织协调优势。除直接发放“硬贷款”和“软贷款（可作为建设项目资金）”外，主要协助地方政府建立基础设施投融资平台，如城建投资公司或开发投资公司，转让地方政府资产和土地储备等。

据介绍，国家开发银行于1998年首次与芜湖市政府开展基础设施建设合作，开创了“芜湖模式”：1998年初，为加快城市基础设施建设步伐，盘活政府存量资产，提高提高政府资金使用效率，芜湖市政府配置优质资产成立芜湖建设投资有限公司。同时，国开行还通过银政与安徽省政府建立融资平台合作。地方政府通过融资平台向国开行贷款，整合地方政府信用增级和融资活动。那年冬天，国开行与芜湖建投签订了1年期贷款协议0. 8亿元人民币（当时对芜湖来说是天文数字）。资金主要用于芜湖市6个基础设施建设项目。

“芜湖模式”突破了城市建设和更广泛基础设施建设的投融资瓶颈，也为地方政府举债融资打开了大门。

“芜湖模式”为解决长期以来困扰地方政府的城建融资难题，迈出了第一步，打响了第一枪。其成功在于各方率先发挥各自优势，在国家法律法规允许的框架内，创新模式、创新制度、协同发展、共同发展，构建城市基础设施融资机制的良性循环，培育市场化投融资平台为城市基础设施打通了融资渠道，带动了商业银行等社会资金的积极介入，为芜湖城市基础设施建设持续、快速、高效推进奠定了基础。

“芜湖模式”的创新发展在全国掀起一股热潮，如星火燎原，在全国蔓延。随后，国开行还陆续探索推出了天津城市基础设施融资平台、上海城投等合作模式，实现了“政府进入-发展金融孵化-市场输出”项目的全流程，形成了金融与金融的良性循环。 . 带动城市建设的良好格局。

特别是2003年亚洲基础设施投资银行，国开行与天津市城市基础设施建设投资集团公司签订了500亿元的开发贷款合作协议。对于此次合作，用国家开发银行原董事长陈元的话说，“实现了两个有机结合。这是基础设施贷款偿还来源与土地增值收益有机结合，基础设施融资机制与'理念有机结合，通过规范土地流转制度、建立融资平台等一系列制度设计，将土地收益权进行质押，基础设施建设成本由土地增值收益覆盖，培育了市场化经营的主体，不仅是政府的基础设施基金。形成良性循环，降低金融风险，带动相关产业发展。”

以国开行为主体的发展性金融机制，集政府与市场功能于一体。通过与各级地方政府的合作，整合国家信用、地方政府信用、土地储备和开发的增值收益（权）。共同推动建立健全我国基础设施投融资体制机制。这一体制机制使基础设施建设项目主体通过发行债券进入中长期资本市场进行融资，解决了世界性的基础设施投融资难题，具有历史意义。

经过十年探索，这个地方政府债务融资体系逐渐成熟。为应对2008年美国次贷危机的影响，中央决定实施新一轮扩张性宏观经济政策，扩大内需，拉动经济增长。各级地方政府扩大融资平台，进一步加大对基础设施建设的投入。到目前为止，几乎所有的地方政府从省到市、县都设立了政府性融资机构。这些机构发行债券的规模和频率不断增加，形成了目前地方债股的主体“城投债”。

地方政府举债融资是基础设施建设投资的主要支撑

地方债务从无到有发展到不断扩大，是一个历史性的过程。对于中国这个世界上储蓄率最高、发展任务繁重紧迫的大国来说，通过解放思想，推动体制机制创新，建立地方政府债务融资机制，提升地方政府债务融资的积极性和主动性。各级地方政府以强烈的积极性发展经济，确保了地方政府作为我国经济增长和发展的引擎的作用得到充分发挥，使我国基础设施不断得到大规模投资长期建设，市政和更广泛的基础设施可以迅速从根本上改变，我国” 工业承载能力不断增强，工业化、城镇化终于快速推进。这就是我国发展成就的历史经济逻辑。

在此过程中，地方债务迅速增长。中央结算公司统计数据显示，截至2021年12月末，地方政府债券数量达到7726只亚洲基础设施投资银行，托管面值余额30.3万亿元，相当于余额全部托管债务87.34.2万亿元的7%，比中央政府的22.5万亿元国债多出7.8万亿元平衡。根据2022年国家预算，地方政府一般债务余额限额为158289.22亿元，专项债务余额限额为218185.8亿元，共计37. 65万亿元。比中央国债余额限额20.95万亿元

除公开发行债券形成地方债外，地方政府还通过银行贷款、信托产品、保险公司债权投资等其他渠道形成地方债。虽然缺乏公开数据，但也具有一定的规模。

在对我国经济增长和发展至关重要的基础设施建设方面，地方政府举债融资成为该领域投资的主要支撑，大大缓解了中央政府的压力。从中央财政和地方财政基础设施投资支出的比较来看，地方财政承担了大部分基础设施投资。地方财政基础设施预算支出是2007年中央预算支出的7.4倍，2020年上升到28.9倍，其中2011年达到32.2次。

地方债调控要结合宏观经济形势的总体要求

在这个历史进程中，不可避免地会出现一些混乱和问题。

首先，地方债务闸门在全国范围内开放和扩大时，没有建立相应的统计监测体系，也没有专门负责监测管理的职能部门。在无人问津的情况下，监管体系长期没有建立起来。

其次，地方政府不仅在政府层面搭建通用融资平台发行债券，还在不同领域、不同部门、不同行业设立了多家政府融资机构。均被用作抵押或质押，存在重复抵押、质押的现象，并衍生出一些其他问题。

因此，加强地方债务统计监测和管理，建立健全相关法律法规，解决地方债务存量问题，规范增量借贷行为，防范可能出现的风险，是绝对必要和积极的。也是必须尽快完成的事情。

值得提醒的是，地方债务机制的规范管理应本着实事求是的原则，既不否认地方债务存在的问题，也不应放大，更不应否定地方债务的历史意义。对我国经济发展。. 从目前情况看，我国地方债务问题是一个发展中的问题，是完全可控的。

在规范地方债务的过程中，必须结合宏观经济形势和经济政策的总体要求。“地方债务风险”是一个相对概念。债务是否过度与经济总量有关，而经济总量又取决于经济增长率。因此，比“地方债务风险”更大的风险是经济增速持续下滑。

化解债务风险至少有三种可供选择的方式：一是在经济总量给定的条件下，缩小债务规模，即减少分子，保持分母不变。二是在债务规模不变，即分子不变，分母变大的情况下，增加经济总量，缓和债务。三是保持一定幅度的债务增长，但经济总量增加幅度较大也可以缓解债务风险，即分子和分母均增加，但分母增加幅度较大。

但在加强地方债务管理的过程中，也出现了一些新问题：

一是固守“财政账簿”，不从保持国民经济较高增长的角度认识和对待地方债务，阻碍了宏观经济战略性前瞻性政策的决策。虽然一些地方的政府债务问题比较严重，但从全国来看，还远未到“债务风险”发生的地步。应该主要从如何扩大经济总量（分母）的角度来解决，而不是只关注债务（分子）本身。

二是上述工作定位在一定程度上限制了地方政府举债融资对经济增长的作用，不符合经济实际运行形势对财政政策的迫切要求。无论是地方政府债务，还是国家政府债务总额，经济增速持续下滑都是最大的风险。造成经济下行压力的一大因素是基础设施投资年增长率连续多年低于GDP增速，2021年实际增速为负。但我国基础设施投资空间巨大，需求旺盛。中国'

第三，地方政府是我国经济增长的基本引擎。在经济增长压力加大、受疫情影响的形势下，虽然地方债务总体可控，但如果各级地方政府在地方债务问题上继续加大力度，就会让地方债务继续制约地方财政空间。 ，可能会影响当地经济增长。

四是基础设施项目建设周期长，投资规模大，多为公有或准公有，投资回报率低，不确定性大，投资回收期长。这些特点决定了基础设施项目无法承受更高成本的融资，资金来源成本应尽可能低。换言之，较高的融资成本将抑制基础设施投资和建设。基础设施融资来源主要依靠国家信用、地方政府信用和发展性金融支持的政府债务融资。中央政府的信用明显好于地方政府的信用，中央政府的成本 s 发行国债的成本明显低于地方政府举债融资的成本。国债融资应成为支持基础设施投资的主要资金来源，特别是近几年我国经济面临持续下行压力，基础设施投资相对不足，相当一部分地方政府债务压力较大但迫切需要扩大社会总需求。为基础设施建设融资，应增加国债发行。然而，地方政府安排的基础设施投资支出已从2007年中央财政支出的7倍左右上升到2020年的28倍以上。这使得地方政府越来越依赖扩大举债融资，且债务压力持续加大，增加了基建投资的总体成本，进而影响基建投资支出，成为近年来基建投资的主要贡献者。同比下降的原因之一。

仍需适度增加政府融资支持基础设施投资

纵观我国当前和未来一段时间的整体情况，即使考虑到备受争议的“隐形债务”，地方债务规模也没有超出合理范围，包括国债在内的所有政府债务没有超过可接受的限度。由于急需扩大内需战略促进经济增长，政府融资仍需适度增长，支持基础设施投资和其他领域投资。

由于我国经济增长发展的基本面长期未变，我国经济仍处于长期增长轨道或处于大增长周期内。保持经济长期稳定增长需要多种条件，尤其是宏观经济政策的正确选择。对于政府债务，我们不能只拘泥于短期“财政账目”来了解债务和政策选择，而是要着眼于经济增长和发展的需要。

确保经济以较高的速度持续增长和发展应该是当前财政政策决策的首要目标。“财政可持续性”取决于经济持续以较高速度增长和发展，只有经济持续较高速度增长和发展才能保证“财政可持续性”。如果经济增长长期持续下滑，这是最大的“财政风险”。这是承认和处理所有政府债务，包括地方债务的第一个前提。

因此，为有效实现“适度超前的财政政策”，支持以全面扩大基础设施投资扩大内需战略，确保经济持续以较高速度增长和发展，不能做到以下几点忽略：

一是要多角度缓解地方债务问题，减轻地方政府压力，审慎出台具有紧缩效果的地方债务相关政策措施。

二是在查清地方债务的基础上，统筹考虑本省情况。对自己无法解决的存量债务，各省要上报中央，然后中央统筹考虑全国大局（特别是在考虑盘活倾向后）东北和中西部地区的老工业基地），可以考虑由中央财政和央行来解决。

三是当前我国经济受到疫情和国际形势的影响。为确保既定扩大内需战略的有效实施，应考虑增加地方举债融资支持基础设施投资。在进一步适当扩大规模的同时，调整地方专项项目债券发行管理方式，可考虑将中央财政暂时纳入国债发行，再按国家利率水平向地方政府放贷。为特定基础设施项目投资发债，降低支持基础设施投资的政府债务融资成本。

四、对于各级地方政府所属城投公司等投融资平台机构新增债务，在已有各地统计监测管理经验的基础上，每年新增发债规模等。正式债务。由于这些机构发行的债券等形式的债权，基本上是由银行、保险公司等各类金融机构认购持有，而且这些平台在本质上具有一定的金融属性，省政府的努力难以巩固在全国。在统筹全省管理职责的同时，将其纳入国家金融垂直监管体系进行监管，