现阶段防控地方债务风险的着力点应在平台公司的法律边界

文/盈科·德文律师事务所·马东、贾少奇

在我国，地方融资平台公司（以下简称“平台公司”）是地方政府融资的主要手段，在地方城镇化进程中发挥着重要作用。地方债务风险主要集中。随着财政部对政府债务边界的明确和统一，越来越多的债务压力实质上从政府转移到了平台公司。因此，现阶段防控地方债务风险的重点应该是平台公司。对此，要落实“转型发展、发展转债”的基本思路，明确政府与平台公司的法律边界，构建系统的债务风险预警体系，使平台公司在转型发展过程中实现对现有债务的保护。解决和增加债务的管理和控制。

防范化解重大风险是三大攻坚战之首，重点是防范化解系统性金融风险。2018年12月召开的中央经济工作会议明确指出，“防止金融市场异常波动和共振，审慎应对地方政府债务风险，坚定可控、有序适度”。新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称《新预算法》）和国家发布的《关于加强地方政府债务管理的意见》（国发[2014]43号）理事会，随着政府债务认定的收紧，相当一部分地方政府债务转化为平台公司的企业债务，增加了平台公司的债务风险。我们必须重视这一点，积极寻求对策。

01平台公司债务风险的产生

平台公司债务风险的由来

平台公司是我国分税制改革后，由地方政府及其所属部门通过土地划拨、授权经营、资产转让等方式设立的企业法人。在我国快速城镇化进程和经济平稳增长的压力下，平台公司发挥了巨大作用，积累了巨额债务。这些债务往往得到地方政府的支持，成为政府债务。庞大的政府债务引发了对地方政府债务风险的担忧。2014年，新预算法实施；2014年，国发[2014]43号文下发，共同筑起地方政府与平台公司债务的防火墙。然而，随着借贷方式的不断限制，地方政府融资供需缺口逐步拉大。单次发债难以填补地方基础设施建设资金缺口。因此，平台公司的融资功能进一步加强，隐性债务出现。这些超出财政预算约束的债务增加了政府的偿债压力，也危及平台公司自身。

平台公司债务风险管控现状

2018年，财政部印发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为的通知》（财金[2018]23号），明确国有金融企业在支持平台公司的投融资行为，要遵循客观信用指标，审慎评估借款人的财务能力，拒绝违法违规的地方政府担保和救助条件，严格区分公司债和政府债。2018年下半年，中央印发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见》（中发[2018]27号） , 中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《地方政府无形债务责任追究办法》《通知》（中办发〔2018〕2号） 46），促使地方政府出台减债计划。但从实际情况来看，很多减债方案只对归类为政府隐性债务的部分做了安排，很少提及平台公司的债务，也没有针对平台公司的债务风险进一步提出减债方案。程序。对于平台公司的债务风险，不进一步提出减债建议。程序。对于平台公司的债务风险，不进一步提出减债建议。程序。

02多视角观察平台公司债务风险

地方政府隐性债务与平台公司债务的关系

我国新预算法实施以来，地方政府债券发行得到有效控制，政府直接偿付的显性债务存量实现稳定增长。从财政承受能力和长短期偿债水平来看，地方政府显性债务风险总体可控。然而，严格控制的债券发行规模远远不能满足地方政府在城市基础设施建设方面的公共资金缺口。因此，平台公司的融资功能并没有被剥离，反而得到了进一步加强。违法违规行为越来越隐蔽，滋生政府隐性债务。平台公司已成为地方政府隐性债务的主要来源。采用累计发行Wind口径城投债融资平台有息债务的估算方法，扣除已纳入财政预算的部分债务（主要是部分城投债），结果表明： 2014年至2017年底，地方政府隐性债务存量约为5.9万亿元、13.0万亿元、24.0万亿元和30.6万亿元 年均增长约8万亿元，年均增速超过77%。与显性债务相比，隐性债务规模增长较快。对此，2017年下半年以来，地方政府隐性债务已经从中央到地方进行了集中治理行动，但据联讯证券的数据，截至2018年底，地方政府隐性债务仍达37万亿。总而言之，与显性债务相比，中国政府的隐性债务扩张较快，逐渐成为我国地方政府面临的中长期风险。随着隐性债务的不断显现，其中相当一部分已经成为平台公司难以承受的中长期债务，给平台公司带来了债务风险。总而言之，与显性债务相比，中国政府的隐性债务扩张较快，逐渐成为我国地方政府面临的中长期风险。随着隐性债务的不断显现，其中相当一部分已经成为平台公司难以承受的中长期债务，给平台公司带来了债务风险。总而言之，与显性债务相比，中国政府的隐性债务扩张较快，逐渐成为我国地方政府面临的中长期风险。随着隐性债务的不断显现，其中相当一部分已经成为平台公司难以承受的中长期债务，给平台公司带来了债务风险。

平台公司债务风险与系统性金融风险的关联

一方面，平台的债务问题将逐渐成为中央政府面临的风险。平台公司的诞生、发展和壮大，离不开国有商业银行大规模认购政府债务。可以覆盖政府以往预算盈余的现值。在抵消债务现值的情况下，平台公司的债务积累是国家发展过程中的良性负债。然而，新型城镇化基建投资压力下地方政府的非理性投资和地方政府不恰当的业绩观念，导致平台公司的债务呈现出顺周期特征。一旦平台公司的债务风险加剧并爆发，沿着“平台公司-国家金融-金融体系”的链条形成系统性金融风险。另一方面，新预算法颁布实施后鸟巢项目融资风险管理分析，平台公司很难以政府信用为基础进行融资。如果预期违约，将降低其潜在债权人的借贷意愿，即违约风险的增加将进一步恶化未来的借贷条件，带来更高的风险溢价。在平台公司缺乏足够市场竞争力的情况下，面对监管政策趋紧和法律法规趋严，一些地方政府开始非标融资等非正规隐性担保。这些在实践中并不少见的操作，将使平台公司的债务结构更加复杂，债务风险传导的路径更加多元化，非法投融资行为更加隐蔽和复杂，这无疑会加深平台公司的债务负担。不可控的风险因素增加了引发系统性风险的可能性。

03平台公司债务风险防控措施

在转型中求发展，在发展中求债

投资的增加和风险的增加，类似于DNA的双螺旋结构，相辅相成，没有一方绝对存在或消失。在公共基础设施建设“遍地开花”的同时，“周期性赤字”的投融资风险问题也逐渐显现。在我国经济新常态背景下，财政收入增速放缓，公共建设需求平稳。除了失业安置费用和政府救助预算增加外，实际利率上升导致的政府债务增加也将破坏政府收入。平衡。因此，中国平台公司的债务风险是一个长期问题。平台公司债务风险的防范和化解不是一蹴而就的，更不可能通过破产来避免问题。现阶段，应在经济平稳增长的背景下，加快平台市场化转型，使平台公司回归市场主体，实现盈利。在发展的基础上，寻求提高偿债能力。

政府与平台公司分离

平台公司和政府是不同的概念。从平台公司和政府的主体性质来看，平台公司的责任主体是企业法人，以市场化为目标；而政府是国家治理和社会管理的机关，以服务社会公共利益为目标。两者的区别是显而易见的。回顾历史，平台公司成立之初，大多处于无现金流、无实质性资产的状态，仅充当政府融资工具，具有先天的市场缺陷。当前，推动地方政府和平台公司政企分开势在必行。平台企业需要从“ 以发展的眼光和总体思路统筹安排。此外，还需要认识到，长期以来，平台公司作为地方政府公共基础设施投融资的主要支持和融资渠道，即使进行市场化转型，也不能完全排除和隔离这些功能。平台公司在从事公共基础设施融资时，其决策仍会受到地方政府的一定影响。

建立健全系统性债务风险预警体系

鉴于平台公司债务与政府债务关系密切，建议建立包括两者在内的系统性风险预警体系。事实上，2016年，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于印发地方政府债务风险应急预案的通知》（国办函[2016]88号） ，对地方债务应急处置作出系统安排。但应急预案存在三个方面的不足：一是预案适用范围不包括2014年已清理排查的地方政府隐性债务，而这部分债务也是解决问题的关键。引发财政和金融风险；二是计划实施分散，风险预警机制是地方和中央之间的被动报告制度。从本质上讲，它并没有形成一个主动联系中央和地方的大数据监测平台。三是风险监控主体与风险发生的责任主体相同，容易导致虚报、隐瞒、不报等“道德风险”。这里所说的政府债务和政府无形债务主要是平台公司债务，所以上述通知的实际要求可以说是平台公司债务风险预警系统。鉴于其程序设计的不足，有必要澄清一下：构建预警体系的目的是在出现债务风险预警或者地方政府信用显着下降时，及时纠正或者采取必要措施防止风险扩散。系统性风险预警发生后，投资者采取有效措施防止系统性风险传导。因此，单向被动风险垂直报告制度难以满足需求。可以借鉴国际债务风险和信用评价指标，建立大数据平台；数据平台 中央主导，录入地方政府、平台公司债务数据等报表鸟巢项目融资风险管理分析，相关部门参与监测，定期更新数据信息，及时掌握地方政府债务存量和流动情况，

结语

在地方债务风险背景下，平台公司债务分析更倾向于政府债务和政府隐性债务。但随着政企分开，平台公司的债务被归类为企业债务，平台公司的市场化转型势在必行。在防范化解重大风险的背景下，平台公司市场化并不意味着对平台公司债务的关注程度降低。相反，我们认为这是现阶段防范系统性金融风险的主要重点。平台公司债务风险的防控将更多地依靠市场，即通过市场转型提高平台公司的偿债能力，从而从根本上增强抵御债务风险的能力。同时，基于平台公司、政府和金融市场之间的风险关联性，仍需建立健全系统性风险预警体系。