PPP项目大多数披上特许经营的外衣（上）|董小璇

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@dongxiaoxuan

2015年东北大学城市规划专业毕业，现就职于上海某大型国企项目管理公司

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特许经营只是PPP的一种，也是一种实现方式。

特许经营期限根据行业特点、对提供的公共产品或服务的需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。 ppp项目的最低要求是10年以上。

在PPP项目中，常见的支付机制主要包括政府支付、用户支付和可行性缺口补贴三种。两种常见的特许经营项目类型是使用费和可行性差距补贴。

无论项目本身是否有商业因素，还是政府垄断，特许经营PPP的适用范围更广。特许经营模式更偏向于具有一定垄断性、独家经营、能够提供稳定现金流的项目。

PPP模式强调政府和社会资本具有平等的法律地位，以合同为基础建立的民事法律关系。特许经营模式下，重点在于政府对境内外法人或其他组织的行政授权，两者处于管理与经营之间的行政法律关系。

虽然PPP和特许经营不是同一个概念，特许经营也不是PPP的单一模式，但在现实中，PPP项目一般都是以特许经营的形式实施的。 PPP项目以特许经营方式实施，可享受招投标、审批、融资等优惠（参见《招标投标法实施条例》第九条、《招标投标管理办法》第二十二条）基础设施和公用事业特许经营，第23条），为此，大多数PPP项目都披上了特许经营的外衣。

一、什么是特许经营计划？

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定，基础设施和公用事业特许经营，是指政府通过竞争，依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利和义务，分担风险，约定在一定期限和范围内投资、建设和运营基础设施和公用事业，获取利益，提供公共产品或公共服务。

1、从模式来看，第5条规定基础设施和公用事业特许经营可以采取的有国家规定的BOT、BOOT、BTO等方式。基于此，至少可以确定三种方法。这是特许经营的方式。

2. 期限：第六条 基础设施和公用事业特许经营期限根据行业特点、对所提供的公共产品或服务的需求、项目生命周期、投资额确定恢复期等综合因素，最长不超过30年。

3、从支付方式分析，如果向用户收取的费用不足以支付特许经营建设、运营成本和合理收入，政府可以提供可行性缺口补贴，包括政府授予特许经营项目相关的其他开发经营权。

4、从适用范围来看，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定，能源、交通、水利、环保、市政工程等公共事业领域的特许经营活动，适用本办法。那么，农业、林业、文化、旅游、科技、医疗、教育等项目除外。

二、ppp项目是什么样的项目？

2016年6月8日，财政部等20部委联合印发《关于组织开展第三批PPP示范项目备案筛选工作的通知》，首次公布了完整的PPP项目评价标准（以下简称《评价标准》）。共有 15 条标准，前 9 条为定性否定标准，后 6 条为定量肯定标准。查阅了以往的PPP相关文件和法规，得出以下9条认定我国PPP项目的标准：

1.实现主体

Q：PPP中的政府方一般由三方组成：授权机构、执行机构和投资代表。那么这三方是谁呢？

《评价标准》第一条规定，国有企业或融资平台公司以政府当事人身份签订PPP项目合同的，不视为备选项目。

由于政府和社会资本签订PPP合同，是PPP项目的实施机构，即明确规定国有企业或融资平台公司不能作为PPP项目的实施机构。否定发改投资[2014]2724号“产业经营公司或其他相关机构为政府授权的项目实施机构”的说法。

关于授权机构，可提供以下文件

财政部关于印发《公私合营模式运作指引（试行）》的通知（财金[2014]113号）项目实施方案第六部分 监管架构：监督结构主要包括授权关系和监督方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权

关于执行机构，有以下相关文件

财政部、国家发改委的规定和文件与执行机构主体的规定不符。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，县级以上人民政府可以授权有关部门或者单位作为实施机构。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》是目前对PPP项目实施机构最具法律效力的规定。第十四条规定：“县级以上人民政府应当授权有关部门或者单位作为实施机构，负责特许经营项目的实施，明确授权的具体范围。”按照一般理解，这里的“单位”不仅包括事业单位，还包括国有企业等其他相关单位。

根据财政部的规定，只有政府指定的相关职能部门和事业单位才能担任项目实施机构。 2014年11月，财政部发布《公私合营模式运作指引》第十条：政府或其指定的有关职能部门或机构可以作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监督和移交。 “据此，可以作为PPP项目实施机构的主体有三类：一类是政府；一类是政府指定的相关职能部门；三是政府指定的事业单位。

国家发改委认为，行业运营公司或其他相关机构也可以作为项目实施机构。 2014年12月，国家发展改革委印发《国家发展改革委关于开展政府与社会资本合作的指导意见》，其中规定：“明确实施主体。按照有关规定根据当地政府要求，指定相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构作为政府授权的项目实施机构，负责PPP项目的初步评估和论证通过政府购买服务方式，编制实施方案，合作伙伴的选择、项目合同的签订、项目的组织实施、授权范围内的合作期满交接。”

《政府采购服务管理办法（暂行）》财总[2014]96号第四条规定：“政府采购服务的主体（以下简称采购主体）是行政机关具有行政职能的各级和机构。”

结合以上文件的内容，可以概括出政府的构成。

答案：

2.实施范围

问：PPP项目可以包括商业项目吗？ PPP项目用地能否用于商业用途？

《评价标准》规定“不属于公共产品或公共服务领域……”不属于候选项目。这与之前的规定是一致的。

财金[2014]113号《公私合作模式运作指南》第6条规定：“……基础设施和公共服务项目，宜采用公私合作模式。 "

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定：“……基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。”

根据第二批PPP示范项目申报通知财金[2015]57号，公共服务领域包括“能源、交通、水利、环保、农林科技、保障性安居工程、医疗、健康、养老、教育、文化等”

国家发展改革委关于政府与社会资本合作的指导意见 发改[2014]2724号 PPP模式主要适用于政府有责任提供的公共服务和基础设施项目，适合市场化运作。燃气、供电、供水、供热、污水和垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、卫生等公共服务项目护理，以及水利、资源、环境和生态保护等项目可以实施PPP模式。各地新建市政项目和新型城镇化试点应优先采用PPP模式。

答：因此，PPP项目的范围只能是公益项目，不包括商业项目，经营用地不得作为PPP项目用地。

3.合作期限

Q：PPP合作期限是多久？ BT 是 PPP 吗？为什么？

PPP项目是政府与社会资本长期合作的项目。合作期限的长短在其他文件中没有规定。只有财金[2015]57号和第二批、第三批PPP示范项目《评价标准》规定：

以建设-移交（BT）方式实施的项目，或合作期限（包括建设期）小于10年的项目，不被视为替代项目。

PPP 强调项目的整个生命周期。对于基础设施或公共服务项目，设计寿命通常为 50 至 100 年。但考虑到金融机构融资期限的可行性，规定至少10年为宜。目前，除了政策性银行，能够提供10年期贷款的银行很少。

答：BT只涉及投资和建设，工期约为2年，不包括整个生命周期。整个项目生命周期强调运营。只有社会资本对项目运营负责，才能提高项目效率，实现物有所值。从现有PPP文件中规定的PPP运营模式BOT、BOOT、TOT、BTO等来看，所有PPP项目都有O（运营）。当然，L（租赁）、M（管理）等也可以视为变相经营。因此，没有运营的BT不是PPP。

也就是说，真正的ppp项目一定要带O，也就是操作环节。

4.融资方式

问：PPP模式是地方政府基础设施的融资方式，那么固定收益、保证最低承诺、回购安排的项目是否属于PPP？

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条规定：“政府可以承诺，但不得承诺固定的投资回报……”。

财金[2015]57号及《评价标准》明确规定，以固定收益、回购安排、实际举债等方式变相融资的，不计入备选项目。

答：采用固定收益、保证最低承诺、回购安排的项目仍属于地方政府举债融资，扩大地方政府债务违反PPP风险分担和绩效评价原则，不属于PPP项目。

5.购买方式

问：PPP项目的社会资本应该如何选择？

《政府采购法》规定，政府采购服务采取公开招标、招标投标、竞争性谈判、单一来源采购、询价采购五种采购方式。

《政府采购公私合作项目管理办法》财库[2014]215号进一步规定，增加了竞争性谈判采购方式。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三条规定：“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指中华人民共和国境内外的法人或者其他组织。中国通过竞争获得政府授权……”

在司法实践中，特许经营项目不采用竞争方式选择投资人，合同往往被认定为无效。因此，《评价标准》规定，“按照政府有关采购规定未入选的社会资本合作伙伴”不列为备选项目。

回答：对于 PPP 项目，无论是特许经营还是政府购买服务，都应通过竞争选择社会资本。

6.共担风险

问：PPP模式下政府与社会资本的关系是什么？

财金[2014]113号文第十一条规定，PPP项目“在政府和社会资本之间合理分摊项目风险”。

《评价标准》以“风险识别和分配是否充分合理，利益共享机制能否实现激励相容”为重要评价标准。

值得注意的是，政府可以承担最小流量、最小供给等风险，以确保社会资本不会因不可预见的原因而遭受重大损失。但是，相应地，PPP项目应该限制社会资本的高回报作为对冲。

答案：PPP 项目是政府与社会资本之间的一种类似伙伴关系的伙伴关系，双方分担风险和收益。

7.物有所值

问：政府为什么要实行PPP模式？

财金[2014]113号第8条规定：“财政部门应当为项目实施方案提供物有所值……如果再核查仍不通过，政府与社会资本合作模式将不再被采纳。”

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《PPP物有所值评价指南（试行）》规定，现阶段以定性评价物有所值为主要方法，定量评价为辅。 《评价标准》规定，既需要定性评价，也需要定量评价。 "

从目前政府和国外的经验来看，政府实施PPP的基本目的是物有所值，即政府要具有成本效益。一线城市PPP实施不力的一个重要原因是他们觉得PPP不值钱。目前，性价比评价分为定性评价和定量评价两种。 《政府与社会资本合作模式运行指南（试行）》中规定：

定性评价侧重于项目是否采用政府与社会资本合作模式，与传统政府采购模式相比，能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争。

量化评价主要是通过政府与社会资本合作的比较，项目全生命周期政府支出成本的现值与公共部门的比较价值，计算物有所值项目，判断政府与社会资本的合作方式。是否降低项目生命周期成本。

可见，两种评价方式的目的是为了让政府获得收益，降低政府采购支出的成本。

答：性价比评估是实施PPP项目的基本条件。

8.经济实惠

问：目前地方债务水平较高。政府能否支付PPP项目的补贴？

财金[2015]57号：示范项目 “每年所有PPP项目均需从预算中安排支出，一般公共预算支出比例不得超过10%。”

条例明确了政府支出责任占年度公共预算支出百分比的上限。

答：只有通过财政承受能力和政府支付能力的论证，才能被视为PPP项目。 《评价标准》规定：“未按照财政部有关规定开展财政承受能力论证”的，不视为备选项目。

9.相关手续齐全

问：准备阶段需要哪些程序？

《评估标准》特别强调通过政府购买服务方式，如果满足城市总体规划和各项专项规划，并按规定程序完成可研和立项工作，则土地和环评审批手续完备。

以上标准可以用一句话概括：PPP项目是基础设施和公共服务项目（公益项目），经县级以上人民政府授权，政府或者其职能部门、机构作为实施机构通过竞争方式选择社会资本，与社会资本形成合作期限十年以上、风险共担、利益共享、回报合理的关系。需满足的条件：通过物有所值评估（在项目立项阶段），证明财政承受能力，符合城市总体规划和各项专项规划，并按规定程序完成可行性研究和立项、土地、环评等审批手续。

三、有什么区别？

1.从模式来看，第5条规定基础设施和公用事业特许经营可以采取的有国家规定的BOT、BOOT、BTO等方式。基于此，至少可以确定三种方法。这是特许经营的方式。

PPP模式是指“政府通过特许经营、购买服务、股权合作等方式与社会资本建立利益共享、风险共担、长期合作的关系”。楷模。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包、特许经营和私有化。也就是说，特许经营只是PPP的一种，也是一种实现方式。

2.实施周期

基础设施和公用事业特许经营期限根据行业特点、对提供的公共产品或服务的需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。 ppp项目的最低要求是10年以上。

3.支付机制

在PPP项目中，常见的支付机制主要包括政府支付、用户支付和可行性差距补贴三种，而在特许经营项目中，向用户收取的费用不足以支付特许经营建设、运营成本和合理收入政府可提供可行性缺口补贴，包括政府授予的特许经营项目相关的其他开发经营权。但是没有提到政府付款。

4.从适用范围来看，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二条规定，能源、交通、水利、环保、市政工程等基础设施公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。那么，农业、林业、文化、旅游、科技、医疗、教育等项目除外。

根据财政部2016年10月11日印发的《关于进一步推进政府和社会资本在公共服务领域合作的通知》（财金[2016]90号），农林水利、环保、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务深化PPP改革工作。

可见，PPP的应用范围更广，如能源、交通、市政工程、农业、林业、水利、环保、保障性住房工程、医疗卫生、养老、教育、科学和科技、文化、体育、旅游等公共服务，无论项目本身是否有商业因素，还是政府垄断，都可以广泛应用于各个领域。特许经营模式更偏向于具有一定垄断性、独家经营、能够提供稳定现金流的项目。

5.法律关系存在差异。 ppp模式强调政府与社会资本按照平等协商的原则订立合同，双方法律地位平等，以合同为基础建立民事法律关系。特许经营模式下，重点是政府对境内外法人或其他组织的行政授权，是一种具体的行政行为，处于管理与被管理之间的行政法律关系中。由于PPP与特许经营的法律关系不同，项目发生纠纷时适用的法律和争议解决机制存在差异。

总结：特许经营只是实现ppp的一种方式，ppp项目涵盖的范围更广。特许经营项目是否为PPP项目，只能通过对PPP项目的标准一一核对来判断。